Wetsvoorstel rechtstreeks beroep: behandeling in Eerste Kamer

Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enige andere wetten in verband met de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure met wederzijds goedvinden buiten toepassing te laten (rechtstreeks beroep)
27 april 2004
Handelingen I 2003-2004, nr. 26, p. 1352-1358

Minister Donner: “Mevrouw de voorzitter. Door alle woordvoerders is eigenlijk gewezen op het belang van de bezwaarschriftprocedure. Uit eigen ervaring bij de Raad van State kan ook ik het belang daarvan onderschrijven. In wezen is dat dus niet aan de orde bij dit wetsontwerp.
De heer Witteveen citeerde uit het rapport van de commissie rechtsbescherming van de VAR. Mevrouw Broekers citeerde frasen uit de toelichting op de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht over het belang van de bezwaarschriftprocedure. De heren Dölle en Holdijk lieten zich in dezelfde zin uit. Zij kunnen wat dit betreft ook citeren uit stukken die onder mijn verantwoordelijkheid zijn uitgebracht. Over het belang van de bezwaarschriftprocedure en het nut van een bezwaarschriftprocedure als regel verschillen wij dus niet van mening.
Het wetsvoorstel dat wij vandaag behandelen, berust op het inzicht dat er op deze regel uitzonderingen bestaan. Uit beide evaluaties van de Algemene wet bestuursrecht, alsook uit ander onderzoek komt overigens telkens naar voren dat er in een beperkt aantal gevallen de bezwaarschriftprocedure juist niet nuttig is en slechts tijdverlies oplevert. Dat heeft de Kamer als wetgever ook aanvaard bij andere wetten, waarin al dergelijke vormen zijn aanvaard. Welnu, het onderhavige wetsvoorstel wil het als algemene regel mogelijk maken dat voor die uitzonderingsgevallen maatwerk geleverd kan worden in plaats van dat er rigide moet worden vastgehouden aan de hoofdregel.
Wat zijn de uitzonderingsgevallen? De heer Witteveen citeert de omschrijving van de VAR: gevallen waarin alle betrokkenen hun argumenten reeds bij de voorbereiding van het besluit zo uitputtend hebben gewisseld dat bij voorbaat vaststaat dat een bezwaarschriftenprocedure geen toegevoegde waarde zal hebben. Met de heer Witteveen meen ik dat dit inderdaad gevallen zijn die in de zin van het wetsvoorstel geschikt zijn voor rechtstreeks beroep. Dit zijn echter niet de enige gevallen.
In een andere categorie gevallen gaat het geschil bijvoorbeeld uitsluitend over een rechtsvraag. Daarin zijn met andere woorden de feiten of het beleid niet in geschil. Daarbij is vervolgens duidelijk dat de partijen een antwoord van de rechter op die rechtsvraag willen. Ook in die gevallen kan de bezwaarschriftprocedure geen toegevoegde waarde hebben. Te denken is het geval dat na een wijziging van de belastingwet tussen de fiscus en een belastingplichtige verschil van inzicht ontstaat over het antwoord op de vraag of een bepaald veel gebruikte fiscale constructie nog steeds toelaatbaar is. Veelal zullen in die situatie beide partijen er belang bij hebben dat die vraag door de Hoge Raad zo snel mogelijk beantwoord wordt.
Dit laat ook zien dat het praktisch nut van het rechtstreekse beroep niet alleen maar kan worden afgemeten aan het aantal keren dat er gebruik van wordt gemaakt en dat het wordt toegepast, zo merk ik op aan het adres van de heer Holdijk. De versnelling van één proefprocedure kan ertoe bijdragen dat een groot aantal soortgelijke gevallen sneller afgehandeld kan worden dan wel überhaupt niet ingediend wordt. Ik kan ook uit eigen ervaring vertellen over situaties in het milieurecht en in het ruimtelijke ordeningsrecht die in wezen neerkwamen op een burenruzie, een geschil tussen twee bewoners. Wat het bestuur ook beslist, het geschil wordt voorgelegd aan de rechter. Het gaat alleen om de vraag hoe de situatie moet worden beoordeeld zoals de partijen die zien. Ook in een dergelijke situatie heeft men er belang bij dat er een eindoordeel wordt geveld. Men wil niet dat nog een aantal tussenfasen moeten worden doorlopen.
Op voorhand valt niet te zeggen om welke categorieën het gaat. Ook valt niet te verwachten dat dit vaak wordt toegepast. Uit evaluaties blijkt alleen dat het in een beperkt aantal uitzonderingsgevallen juist nuttig kan zijn. Ik herhaal dat dit ook nuttig blijkt te zijn in de zin dat er een aantal voorstellen voor een dergelijke procedure is gedaan. Dat is het tweede belang van dit wetsontwerp, los van de vraag of het ook veelvuldig op andere terreinen zal worden toegepast. Deze regeling hebben wij nodig om te voorkomen dat door afzonderlijke regelingen en soorten aanpak er een verscheidenheid aan figuren, aan procedures en aan rechtsposities van belanghebbenden ontstaat. In essentie is de functie van de Algemene wet bestuursrecht dat ervoor wordt gezorgd dat de verscheidenheid in de bestuurswetgeving wordt voorkomen. Hieraan bestond voorkomen. Hieraan bestond behoefte. Hierom gaat het in dezen. Tegelijkertijd ligt in dit maatwerk besloten dat het niet voor de hand ligt, zoals de heer Witteveen suggereert, om het bestuur in het algemeen te verplichten tot wijzen op de mogelijkheid van de uitzondering. Nude uitzondering beperkt is, zouhet alleen maar verwarrend en misleidend zijn om daar iedere keer op te wijzen. Als het bestuur op voorhand denkt dat een concreet geval vatbaar is voor rechtstreeks beroep, dan staat het dat bestuur vrij om dit te vermelden in het besluit. Een tegenvraag kan zijn hoe wij weten dat het middel om rechtstreeks beroep in te stellen alleen in uitzonderingsgevallen zal worden benut. Daarvoor zijn nu juist de waarborgen ingebouwd. De belangrijkste waarborg op dit punt is dat partijen ermee moeten instemmen. Het bestuur dus ook. Dat is geen rechtsvraag, maar een beleidsvraag. Er is ook een belangrijke rem, want de belanghebbende moet uitdrukkelijk een verzoek doen. Daarmee moeten het bestuur en alle betrokkenen instemmen. De rechter heeft de mogelijkheid om zonder veel motivering terug te verwijzen. Dat is de laatste waarborg in het systeem tegen het risico dat beide partijen in onderlinge overeenstemming de problemen op het bordje van de rechter leggen terwijl die er nog niet rijp voor zijn. Mevrouw Broekers maakte zich hier ook zorgen om. De rechter kan het onderzoek onderbreken en de zaak naar het bestuur terugverwijzen voor behandeling in bezwaar. Als de rechter aanleiding ziet om dat veelvuldig te doen, ontstaat de nodige normering van de vraag wat al dan niet geschikt is. Ook in die zin is het aan de rechter om te beoordelen waar de lat moet worden gelegd als er misbruik wordt gemaakt. Ik wijs er ook nog op dat het bestuur een extra risico loopt dat het besluit wordt vernietigd, de zaak wordt terugverwezen naar het bestuur voor behandeling en het bestuur wordt veroordeeld in de kosten en eventueel in de inmiddels betaalde griffierechten als dat bestuur zaken al te lichtvaardig geschikt acht. Ook wordt er tijd verloren. De terugwijsmogelijkheid van de rechter fungeert dus als noodrem.
Ik betwijfel dat dit schering en inslag is, maar mocht het toch blijken, dan normeert de rechter op die wijze in wezen het gebruik dat van de procedure wordt gemaakt. In dat geval ben ik het met mevrouw Broekers eens dat de procedure dan weinig zin heeft. Dat veronderstelt echter een situatie dat er veelvuldig terugverwezen moet worden. In andere gevallen, waar twee partijen het erover eens zijn, zal uit de uitspraken van de rechter moeten blijken wie van de partijen gelijk heeft. Dan zal ook kunnen blijken wat de winst is van de bezwaarschriftenprocedure. Ik verwacht niet dat de rechter veel zaken zal moeten terugsturen naar de bezwaarfase, want dan zoude tijdwinst in tijdverlies veranderen.
Het oogmerk van het wetsvoorstel is tijdwinst behalen in die gevallen waar dit kan. Daarom is er ook alles aan gedaan om de procedure zo eenvoudig mogelijk te maken. Anders dan de heer Witteveen veronderstelt, kan er dan ook geen sprake van zijn dat partijen zich tussentijds tot de rechter wenden om uitsluitsel te krijgen over de vraag of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep. Die mogelijkheid sluit het wetsvoorstel nu juist uitdrukkelijk uit. Dat is ook de reden waarom het begrip niet verder genormeerd wordt, want dat heeft geen functie. Daar waar een normering nodig zou zijn, zal dit blijken uit het terugverwijzingsbeleid van de rechter. Voor het overige gaat het, zoals bij alle prorogatie van een instantie, om onderlinge overeenstemming tussen partijen omdat zij menen dat afstand kan worden gedaan van een instantie. Het is in wezen een simpel, digitaal systeem. Zodra één van de betrokkenen neen zegt, gaat de bezwaarschriftprocedure door. Als de rechter meent dat het bestuur ten onrechte de zaak doorverwijst, gaat de zaak door als bezwaarschrift en wordt de beroepszaak onderbroken.
De toetsing in de bezwaarschriftenfase is, anders dan mevrouw Broekers veronderstelt, niet noodzakelijkerwijze een doelmatigheidstoetsing. De rechter toetst bij de terugverwijzing ook niet op de doelmatigheid. De primaire vraag -- dat is de reden voor de bezwaarschriftenprocedure -- betreft doorgaans de toetsing of alle feiten beschikbaar zijn. Dat blijkt ook uit het beroep, namelijk of het beroep gaat over nieuwe feiten die gesteld worden en die opnieuw beoordeeld moeten worden. De tweede vraag die bij een bezwaarschriftenprocedure doorgaans aan de orde komt, is of het beleid duidelijk is en voldoende gemotiveerd. Ook die gevallen laten zich onmiddellijk en vrij snel schiften van de zaken waarin duidelijk is dat er een beslissing nodig is en waarbij in wezen alle elementen voor het besluit beschikbaar zijn. Tegelijkertijd ligt daar ook in besloten dat met het oordeel van het bestuursorgaan dat een zaak niet geschikt is, het bestuursorgaan niet aangeeft dat er zelfs nog ruimte is voor een beleidsbeslissing. Het kan heel wel zijn dat dit berust op de constatering dat het nieuwe feiten betreft die in de motivering meegenomen moeten worden, zonder dat het beleid een grotere ruimte geeft. Men wil dan in het licht van het bezwaar het besluit zekerder maken tegen vernietiging. Dat is vaak ook waar de bezwaarschriftenprocedure toe dient. In antwoord op de vragen van mevrouw Broekers en de heer Dölle wijs ik erop dat het wetsvoorstel met opzet niet regelt wie binnen het bestuursorgaan beoordeelt of een zaak al dan niet geschikt is voor rechtstreeks beroep. Ook in dat opzicht moet het zo eenvoudig mogelijk gehouden worden. Dit sluit niet uit dat als een bestuursorgaan het nuttig oordeelt, het de deskundigen van de bezwaarschriftencommissie kan raadplegen. De wetgever moet dit echter niet als voorwaarde gaan voorschrijven, want in wezen zijn wij dan bezig om de bezwaarschriftenprocedure te handhaven maar deze op een andere wijze in te richten. De wet sluit niet uit dat het bestuur zelf tot het oordeel komt dat de zaak geschikt is en laat dit geheel aan de beoordeling van het bestuur. Zelfs is inschakeling van de bezwaarschriftencommissie niet verboden, zij het dat het niet voor de hand ligt bij een beslissing die vooral snel moet worden genomen. Het feit dat niet een onafhankelijke instelling oordeelt over de geschiktheid, is inherent aan de bezwaarschriftenprocedure waarbij het altijd het bestuur is dat beslist op het advies over de bezwaarschriftenprocedure. De bezwaarschriftenprocedure is derhalve niet een onafhankelijke rechter in andere gedaante. Ook de vraag of daaraan voorbijgegaan kan worden, is een kwestie die het bestuur zelf kan oordelen. De procedure van het bezwaarschrift gaat om een hernieuwde afweging. Het is dan ook aan het bestuur om te bezien of een hernieuwde afweging zinvol is of niet.
De heer Dölle heeft de kwestie van de derde belanghebbende aangesneden. Als een derde belanghebbende bijvoorbeeld niet betrokken geweest is bij het vooroverleg over een bouwvergunning en er wordt een bezwaarschrift ingediend, ligt het niet voor de hand dat men kiest voor direct beroep. Dan zijn er immers nieuwe feiten en argumenten die niet meegewogen zijn in het besluit. Zou het bestuur dat wel doen en zou de rechter niet terugverwijzen, nogmaals, dan is de uitkomst van zo'n procedure dat het besluit vernietigd wordt en de zaak alsnog moet worden overgedaan. Daarvoor zal een bestuur niet kiezen in die situatie. Dat moet u zien in de praktische operatie. Het bestuur zal instemmen met direct beroep als zij de verwachting heeft dat het besluit zoals het er ligt in beroep bevestigd zal worden. Idem dito zal in die situatie degene die bezwaar indient akkoord gaan met direct beroep als hij de verwachting heeft dat zijn argumenten steekhoudend zijn. Juist daarin en in het vereiste van instemming van beide partijen ligt de waarborg dat het niet zal leiden tot veel onnodige procedures maar juist gebruikt zal worden in die zaken waar het tot een versnelling kan leiden.
Voorts vraagt de heer Dölle om een voorbeeld van een categorie van besluiten waarvoor nu al in een beleidsregel zouku nnen worden vastgelegd dat in beginsel rechtstreeks beroep mogelijk is. Die voorbeelden zijn nog niet te geven, anders dan de voorbeelden van een aantal wetvoorstellen waarin een dergelijke procedure wordt voorgesteld in de wettelijke regeling zelf. Ik verwacht niet dat er veelvuldig gebruik van gemaakt zal worden. Dat sluit niet uit dat in de praktijk na verloop van tijd zal blijken dat het bij een bepaalde categorie besluiten regelmatig wordt toegepast. In die situatie kan eventueel een beleidsregel worden opgenomen. Ook dan moet men niet meteen van de uitzondering regel gaan maken, want dan verliest men de situatie. Het blijft maatwerk.
Deze regeling biedt een experimentenregeling aan het bestuur om ermee in te stemmen in die situaties die het bestuur ervoor geschikt acht. Ik heb gewezen op het veel grotere gevaar dat op dit moment dreigt, namelijk dat het in verschillende regelingen verschillend georganiseerd gaat worden. Dan zijn wij veel verder van huis dan met deze regeling die het in het algemeen mogelijk maakt. Als een bestuursorgaan wel een beleidsregel opstelt, zal daar uiteraard naar verwezen kunnen worden in het besluit.
De heer Holdijk vroeg mij nog naar de ervaringen met de mogelijkheid van rechtstreeks beroep tegen beslissingen van de NMa. De regeling waarin die voorziening is opgenomen, heeft nog geen kracht van wet. Wij hebben daarmee dus nog geen ervaringen opgedaan. De enige ervaring die wij met rechtstreeks beroep hebben, dateert van voor 1994. Toen bestond een dergelijke mogelijkheid in het belastingrecht, waarvan toen spaarzaam gebruik werd gemaakt.
De vraag van de heer Holdijk of het bestuursorgaan de mogelijkheid heeft een prorogatieverzoek af te wijzen, ook als de zaak wel geschikt zouzijn, beantwoord ik met ''ja''. Nogmaals, er is niet alleen toetsing van de vraag ''geschikt of niet geschikt''. In dat geval zal ook het bestuursorgaan dat kunnen herbeoordelen. Er is inderdaad sprake van een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan. Er kan voor worden gekozen om in beginsel geen instemming te verlenen met verzoeken om rechtstreeks beroep. De aanwezigheid van een objectief criterium dat de zaak geschikt moet zijn voor rechtstreeks beroep vormt alleen maar een waarborg dat het bestuursorgaan zorgvuldig omgaat met de uitoefening van die discretionaire bevoegdheid, met name wanneer de zaak kan worden terugverwezen door de rechter indien men van mening is dat die nog niet geschikt is voor beoordeling door de rechter. Zelfs dat gebeurt zonder criterium.
De heer Holdijk stelt dat het bestuur in de praktijk reden kan zien om alleen bij tweepartijengeschillen in te stemmen met rechtstreeks beroep. Ik denk ook dat het bij tweepartijengeschillen vaker zal voorkomen dan bij meerpartijengeschillen. Maar ook bij meerpartijengeschillen is het niet ondenkbaar. Het komt weleens voor dat bij het vooroverleg over een bouwvergunning ook buren zijn betrokken. Het is mogelijk dat alle partijen besluiten het bestuur te verzoeken om hun geschilpunt direct aan de rechter voor te leggen. Ik heb vele malen meegemaakt, ook in het milieurecht, dat dit verstandiger zou zijn. Daarbij is niet gegarandeerd dat met deze regeling het verstand zal zegevieren in die zaken. Nog vaak zal een bezwaarschriftenprocedure worden gevolgd, als rechtstreeks beroep geen uitkomst biedt.
De heer Dölle werpt de problematiek op van de derdebelanghebbende die geen bezwaar indient. Ook als het besluit geheel aan zijn oorspronkelijke verzoek tegemoet komt en er geen reden is voor bezwaar, blijft hij voor de rechter potentieel partij bij de zaak en kan hij opmerkingen maken. In die zin verliest hij geen rechten, maar is het redelijk dat hij niet uitdrukkelijk bij gebrek aan bezwaar zal moeten instemmen met de eventuele prorogatie. Dan wordt zijn standpunt in wezen behartigd door het bestuursorgaan.
Mevrouw Broekers vraagt zich af hoe dit verenigbaar is met het streven van het kabinet om geschillen te voorkomen. De tegenspraak die zij signaleert zie ik niet. Het proces van mediation wordt inderdaad ingegeven door de wens om onnodige geschillen te voorkomen. Direct beroep, de prorogatie, berust nu net op het gegeven en op de beoordeling van beide partijen dat het rechtsgeschil onvermijdelijk is en dat de bezwaarschriftenprocedure er niets aan wijzigt. In al die gevallen waarin de verwachting is dat de bezwaarschriftenprocedure het geschil voor de rechter kan voorkomen, is het waarschijnlijk dat een van de partijen niet zal instemmen met de prorogatie. De prorogatie is alleen zinvol wanneer en gaat uit van de vooronderstelling dat er geschillen zijn waarbij het geschil voor de rechter onvermijdelijk is. Dan is het niet zinvol om de procedure te rekken met een bezwaarschriftenprocedure. Ik ben mij ervan bewust dat wij in zekere zin een vooronderstelling doen over de toekomstige praktijk. Als hier veelvuldig gebruik van wordt gemaakt en als dat niet leidt tot terugwijzen door de rechter en niet tot andere oordelen door de rechter, dan is dit wetsvoorstel een succesvolle operatie. Zoudit wetsvoorstel leiden tot veelvuldig terugwijzen door de rechter of zouin prorogatie veelvuldig het besluit vernietigd worden waardoor alsnog een besluit door het bestuur moet worden genomen, dan zullen wij moeten bezien of dit een verstandig besluit is geweest.
Nogmaals, ik schat in dat de rechter met de terugwijsmogelijkheid die situatie kan voorkomen. Door de balans van standpunten kan een situatie ontstaan waarin de waarborgen zullen verzekeren dat de prorogatie niet leidt tot onnodig beslag op de rechter, maar juist kan functioneren om het onnodig rekken van procedures te voorkomen. Vandaar dat ik heb toegezegd om al na een jaar de werking van de wet te evalueren. Dat is van belang in dezen. Inderdaad, wij begeven ons hier tot op zekere hoogte op onbetreden terrein op basis van schattingen, evaluaties en behoeften in andere procedures. Juist de behoefte in specifieke gevallen rechtvaardigt een algemene regeling, ook als wij de verwachting hebben dat het in het algemeen een uitzondering zal worden.”